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深圳市城市更新办: 去年旧住宅改造基本叫停
  发布时间:2015-01-12  |  阅读次数:760  |  来源:

       导读:2014年已是深圳市城市更新办法颁布的第六个年头。这6年时间里,在新增供地短缺的深圳,城市更新已不仅成为城市土地供应主流,更深刻改变了深圳城市建设的格局。截至2014年9月,深圳市已纳入计划项目431项,完成规划审批265项;纳入计划总用地面积37.1平方公里,已批准实施用地面积7.6公顷。但未来,这一审批速度或将被放缓。深圳市城市更新办相关人士表示:“未来城市更新由求量向求质转变,规则制定方面将向港台多加学习,更加注重政府引导工作,由政府搭建平台,通过业委会等相应的机构形成自制的体系。” 

 现状一:多个百万旧改大盘相继入市  

       按照深圳市规划与国土委编制的土地供应计划,近两年深圳存量用地的供应占比都达到了七成左右,完全主导成为深圳建设用地主力。这意味着,对深圳而言,城市更新不仅为城市发展提供必不可少的土地资源,它的推进程度、实施效率,某种程度上也成为了决定城市化水平的重要因素。 

       2014年,是深圳城市更新明显改变深圳城市建设的一年。这一年,深圳标志性的、大规模的、在城市建设中占有重要地位的大型城市更新项目,开始相继落成面市。如华润城(大冲旧改)、信义金御半山(金稻田旧改)、天安云谷(岗头•宝吉厂)、星河world、深业上城等等。这是深圳城市建设在2014年最大的特征。  

       这些动辄规模都在百万平方米以上,最大的接近300万平方米的综合体项目,大多业态丰富,包含住宅、酒店、公寓、购物中心、写字楼、研发大厦等多重元素,有些更做到了智慧化产城一体化的融合,对城市功能升级、片区整体配套改造、产业升级都将起到不可磨灭的作用。 

       “政府未来会通过城市更新规划来落实一大批学校、医院、社康中心、文体中心等配套设施。”深圳城市更新办政策计划组组长肖纯在第三届城市更新论坛上发言时表示,深圳的城市更新在固定资产投资、商品房供应、产业用房、保障房供应、配套设施建设、历史文化的保育均有重要作用。  

       现状二:旧住宅小区改造基本叫停“拆不动”依旧严峻 

       尽管如此,深圳城市更新项目面临的推进难的问题依旧严峻。困扰城市更新推进的三大难题:拆不动、赔不起、玩不转依然突出。官方数据显示,截至2013年底,深圳城市更新项目的实施率仅为大约19%。除了工改项目,上述得以落成以及销售的城市更新项目,绝大部分都是在2009年城市更新实施细则出台之前便已启动的工程,而且多数得益于政府相关部门的介入。真正在城市更新细则发布后、基于市场化谈判而得以顺利推动的城市更新项目,并不太多见。尤其是针对利益博弈更为复杂的旧住宅区改造,在2014年基本被叫停。 

       唯一完成赔偿谈判,启动项目的是位于南山华侨城片区的鹤塘小区。该项目是深圳市2010年首批八个旧住宅小区改造之一,建设用地面积1.33万平方米,计容建筑面积10.89万平方米。但政府方面并未将其定义为旧住宅小区改造的“破冰”而去高调复制。有业内人士分析,主要原因在于鹤塘小区规模太小、业权高度集中,并不足以形成广泛推广的典范效应,“如果是木头龙这样的旧住宅小区能推动,更可能成为可以学习的范本”。  

        大事记  

       2004年,出台《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》  
       2009年,出台《深圳市城市更新办法》  
       2012年1月,出台《深圳市城市更新办法实施细则》
       2012年8月,出台《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》 
       2014年,出台《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》涉及五方面政策,包括完善城市更新用地处置政策、完善城市更新地价政策、鼓励旧工业区升级改造、试点开展小地块城市更新、强化城市更新实施管理。

     
       十年历程 

       深圳城市更新从阶段性走向常态化简单规则背后是政府角色定位、职能转变  
       历数深圳城市更新发展十年历程,2004年《城中村(旧村)改造暂行规定》的出台,是拉开了城中村改造大幕;2009年颁布《深圳市城市更新办法》,迎来历史性新阶段,标志着城市更新改造工作从原有的城中村、旧工业区走向全面的城市更新;2012年,《深圳市城市更新办法实施细则》出台后,在非常短时间之内,城市项目的实施率实现翻番。 
       实际上,深圳城市更新的历程、关键节点,恰恰与各项规则的出台密不可分。此后,在2012年底和2014年,政府又陆续出台了一系列“打补丁”政策。据官方数据统计,从2009年至今,深圳已经陆续出台了关于城市更新工作的规则将近20项,形成一套相对完善的政策体系。 
       尽管如此,但由于现有政策体系不够完善,仍使得不少城市更新项目的推进经常因无法可依,而一度停滞。深圳在2009年出台的《深圳市城市更新办法》属地方行政规章,效力层次偏低,且无上位法做依据,致使历史遗留问题难以通过法律途径解决。 
       “如果做一个比喻,它从一个两三岁的小孩逐渐成长为一个更大一点的小孩,虽然还很不成熟,但仍值得我们去肯定。”在论坛的开场,深圳城市更新办政策计划组组长肖纯用一个生动的比喻为近10年来的深圳城市更新工作作出总结。他表示,如果用一句话总结“这一过程中,深圳的城市更新计划从阶段性走向常态,从摸索逐步走向成熟,从原先的试点走向全面统一的实施开展。”
       “简单的规则背后是一个复杂的论证过程,以及涉及到各方复杂的利益纠葛。”他表示,城市更新,尤其是针对深圳这个年轻城市而言,不仅是物理形态上建筑物的拆旧更新,更多是涉及到各方利益的重构,涉及到政府的角色定位、政策职能的转变,市场经济制度、甚至法治社会构建,以及还蕴含了上位法以及国家层面的方针政策的变化。


       未来方向  

       政府搭桥引导业主自治未来城市更新规则将向港台取经 
       “在政策研究方面,我们也对比了香港和台湾之前走过的历程,发现政策的走向往往是趋同的,而且会面临一些共同的难点,比如拆迁难。”肖纯表示,在解决拆迁难问题思路上,深圳也学习了香港和台湾,这两地条例当中都有关于收地和关于强制拆迁的规定(香港有土地收回条例,台湾有都市更新条例),但在实践当中这些条文使用的频率并不是那么高,且也存在一些争议。
       他透露,未来深圳在城市更新规则制定方面将把握以下四个方面关系。其中,最重要的一点是,向港台方面取经,加强政府引导工作,但引导不是完全由政府代替业主和开发商,而是由政府搭建平台,业主通过业主委员会形成自治的体系。有业内人士点评,此举对旧住宅小区改造影响甚大。“众多周知,旧住宅小区由于产权分散,相比城中村改造难度要大得多,但通过业主委员会自治形成统一的组织后,将起到类似城中村集体股份公司的功能。”该人士称。  
此外,他还表示,由于法律本身的滞后性,政府在研究立法问题时,将重点把握好项目试点与规则制定的关系,充分利用好特区立法权,对个案加以研究补充到规则中去,而涉及到利益分配的如容积率等数字问题,政府也会把握好政府的刚性原则与弹性空间的关系。  
       “城市更新还涉及与其他部门职能、政策衔接,如城市土地整备政策,以及司法部门、法律系统配合,要在全市形成共识。”在这一方面,肖纯表示,规则制定会把握可执行性的问题,以保证充分调动各参与方的积极性。  
        最后,他表示,城市更新最终目标是实现长远、综合、包容、舒适,“长远是指不仅仅局限于一栋房子的拆迁,不能用简单粗暴方式拆迁,也要让原居民找到合适的位置;舒适是指可持续发展,避免更新之后低收入人群找不到住的地方”。 
    

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